Permesso di costruire, quando si forma il silenzio assenso

Un'utile sentenza del Consiglio di Stato (1878 del 2026) passa in rassegna gli orientamenti (non sempre univoci) consolidatisi negli anni sul tema della formazione del silenzio-assenso per il permesso di costruire. Un argomento "caldo" anche in relazione al Dl Pnrr che abbraccia i più recenti orientamenti della giurisprudenza, andando a modificare l'articolo 20, comma 1 della legge sul procedimento amministrativo (legge 241 del 1990), con l'effetto di accogliere l'indirizzo secondo cui il silenzio-assenso - decorsi i termini di risposta e di azione della Pa, traducibili in un atto di diniego o nella attivazione della conferenza di servizi - si forma al verificarsi dei requisiti "formali", ossia se il richiedente è legittimato a richiedere il permesso e se presenta la documentazione richiesta (si veda l'articolo pubblicato il 2 marzo). 

La pronuncia del Consiglio di Stato esamina il caso di una cittadina di Vasto, in provincia di Chieti, che aveva richiesto un permesso di costruire per recuperare un sottotetto e, trascorsi i termini per la formazione del silenzio-assenso senza che l'amministrazione si fosse pronunciata, aveva richiesto il rilascio dell'attestazione del decorso dei termini del procedimento amministrativo. Quest'ultimo le era stato negato dal Comune, secondo il quale occorreva integrare la documentazione con più atti.

Da qui l'esame - da parte del Consiglio di Stato - dei presupposti - secondo la consolidata giurisprudenza - che fanno scattare il silenzio assenso. Una sentenza che boccia il ricorso, in quanto la domanda di permesso di costruire viene ritenuta "inconfigurabile" in quanto mancava la dichiarazione del progettista attestante il rispetto delle disposizioni sul contenimento energetico.

Cosa dice la legge sul procedimento amministrativo

L'art. 20 della legge n.241 del 1990 prevede - viene ricordato nella sentenza - che nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all'interessato, nel termine di conclusione del procedimento, il provvedimento di diniego.

Il comma 4 prevede che il silenzio assenso non si forma in presenza di:

• interessi sensibili («atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità»);
• «casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali»;
• «casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza»;
• «atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i ministri competenti».

La legge prevede, inoltre, che con la presentazione della domanda «l'interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti» e che il silenzio assenso non si forma «in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni».

Il Dpr di attuazione

L'art. 4 del Dpr 26 aprile 1992, n. 300, nel dare attuazione alle disposizioni legislative della legge 241, dispone che, affinché si formi il silenzio assenso:

• la domanda deve «identificare le generalità del richiedente e le caratteristiche specifiche dell'attività da svolgere»;
•  «alla domanda deve essere allegata una dichiarazione del richiedente che indichi la sussistenza dei presupposti,  compreso il versamento di eventuali tasse e contributi, e dei requisiti prescritti dalla legge per lo svolgimento di quell'attività»;
• «quando la legge richieda particolari requisiti soggettivi», la domanda deve «contenere anche i dati necessari per verificare il possesso o conseguimento dei requisiti stessi».

L'attestazione del decorso dei termini

Con il Dl 77 del 2021 è stata introdotta l'attestazione del decorso dei termini. Si è stabilito che «nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento, l'amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare, in via telematica, un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell'intervenuto accoglimento della domanda. Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l'attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato ai sensi dell'articolo 47 del decreto del Dpr 28 dicembre 2000, n. 445 che disciplina la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà.

La giurisprudenza

Nella sentenza viene ricordato che la giurisprudenza amministrativa non ha sempre seguito orientamenti univoci in relazione ai presupposti che devono sussistere ai fini della formazione del silenzio assenso. Secondo l'orientamento più diffuso e anche più recente «il silenzio assenso si forma, a seguito del decorso del termine stabilito dalla legge (senza necessità di ulteriori istanze o diffide), a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge e che, quindi, la domanda sia presentata da un soggetto legittimato a un'amministrazione che ha l'obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta».

«In questa prospettiva - proseguono i giudici -, non osta alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una "domanda non conforme a legge", anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l'esercizio dei poteri di autotutela e l'impugnazione giudiziale».

Tale tesi, però, si legge ancora nella sentenza, esclude che il silenzio-assenso si formi:

• per espressa previsione di legge «in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni» (art. 21, comma 1, legge n. 241 del 1990);
• in caso di «radicale inconfigurabilità giuridica dell'istanza» - ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l'individuazione a priori dello stesso oggetto dell'istanza - con la precisazione che l'istanza deve essere «quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore».

Nella pronuncia i giudici smontano la tesi opposta, secondo cui per la formazione del provvedimento "per silentium" deve verificarsi anche un'altra condizione, ossia l'intervento da autorizzare deve essere conforme alla normativa edilizia ed urbanistica.

I limiti di operatività del silenzio assenso

Secondo i giudici la domanda non può condurre al silenzio assenso nei casi di:

• inconfigurabilità strutturale
• inconfigurabilità giuridica

Gli elementi essenziali della domanda

Rientra nel primo caso (inconfigurabilità strutturale) l'istanza priva degli elementi essenziali richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda. In tale caso, la richiesta è talmente carente da impedire l'applicazione della norma di semplificazione e, dunque, la formazione del provvedimento favorevole grazie al silenzio assenso. I giudici sono dell'avviso che tale grave carenza «debba riguardare (e possa riguardare soltanto) la documentazione ritenuta "essenziale", volta per volta, dalla legge di settore per la presentazione della domanda assentibile per silentium».

Anche le modifiche alla legge sul procedimento amministrativo ad opera del recentissimo Dl Pnrr confermano questo orientamento secondo la sentenza.

Nel settore edilizio - secondo i giudici amministrativi -, devono ritenersi essenziali i contenuti della domanda espressamente e tassativamente richiesti dalla legge generale sull'edilizia, indicati all'art. 20, comma 1, del Dlgs n. 380 del 2001, ovvero:

• il titolo di legittimazione;
• gli elaborati progettuali richiesti;
• quando ne ricorrano i presupposti, gli altri documenti previsti dalla parte II (nei casi in cui alcune specifiche documentazioni tecniche - ad esempio, quella sulla eliminazione delle barriere architettoniche degli edifici - sono espressamente previste come necessarie e da presentare preventivamente a corredo della domanda);
• la dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto: ai documenti urbanistici approvati ed adottati; ai regolamenti edilizi vigenti; alle altre normative di settore incidenti sulla disciplina dell'attività edilizia, con particolare riferimento alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico sanitarie e a quelle relative all'efficienza energetica.

In assenza anche solo di uno di questi documenti - secondo il Consiglio di Stato - non si può ritenere formato il silenzio assenso, anche se l'amministrazione non ha attivato i poteri istruttori entro il termine finale di conclusione del procedimento.

«Non può ritenersi, invece, "inconfigurabile", ma soltanto "incompleta" la documentazione nei casi in cui manchino documenti diversi da quelli tassativamente indicati dall'art. 20, comma 1, del Tu. edilizia, e richiesti ad esempio dalla legislazione regionale o dai regolamenti edilizi, oppure nei casi di mera integrazione o completamento di documentazione già presentata dall'interessato negli elementi essenziali richiesti dal menzionato art. 20,comma 1 (i quali come detto consentono di ritenere comunque "configurabile" una istanza di rilascio)».

Risulta idonea alla formazione del silenzio assenso, anche la domanda che - pur contenendo tutti i requisiti essenziali sopraindicati - presenti una difformità urbanistica, o in generale sia una "domanda non conforme a legge". In questi casi, l'amministrazione ha il dovere di esercitare il soccorso istruttorio (nel settore edilizio, ai sensi del comma 5 dell'art. 20) e, qualora non lo faccia entro il termine finale di conclusione del procedimento, si forma ugualmente il silenzio assenso.

Quando il silenzio assenso non è previsto dalla legge

Ci sono casi in cui il silenzio assenso non è previsto dalla legge, ossia si ha l'"inconfigurabilità giuridica". Ciò accade, ad esempio:

• nei casi di richiesta di rilascio del permesso di costruire ai sensi della normativa derogatoria sul piano casa, per i quali il silenzio assenso non può ritenersi operante;
• nei casi in cui il silenzio assenso è espressamente escluso dalla legge;
• nei casi di richiesta di proroga del permesso di costruire scaduto, trattandosi di esercizio di potere discrezionale;
• nei casi di richiesta di rilascio del permesso di costruire in deroga, ai sensi dell'art. 14 del Dpr 380 del 2001;
• per le istanze di accertamento di conformità, nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità, di cui all'art. 36 del Dpr n. 380 del 2021.

Serve dare al silenzio assenso confini più precisi

Il Consiglio di Stato riconosce anche che occorre «individuare nella stessa legge i confini precisi per l'applicazione del meccanismo: per non trasformare il silenzio assenso da un rimedio utile (e per certi versi ormai necessario) a uno strumento che possa snaturarsi fino a perdere la sua positiva valenza semplificatoria e di certezza del diritto».

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pubblicato il: 30/03/2026