Il mutamento di destinazione d'uso senza opere nelle zone urbane consolidate - in coerenza con le finalità di recupero del patrimonio edilizio esistente, riduzione del consumo di suolo e soddisfacimento del fabbisogno abitativo - è sempre consentito, anche in contrasto con le prescrizioni urbanistiche precedenti al Dl cosiddetto "Salva-casa". Questa la regola generale, secondo i giudici del Consiglio di Stato (sentenza 5754 del 16 luglio).
Dopo la pronuncia della Corte costituzionale (n. 61 del 2026), l'orientamento della giurisprudenza sembra essere ormai omogeneo. La Corte Costituzionale aveva dichiarato illegittimi alcuni commi della legge regionale con cui la Toscana aveva recepito le novità sui mutamenti di destinazione d'uso introdotte dal Salva-casa, affermando che le norme di semplificazione sui cambi d'uso (art. 23-ter del Dpr 380 del 2001) sono direttamente operative e non possono essere "congelate" fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici. La pronuncia afferma anche che i Comuni possono introdurre «condizioni», ma non «limitazioni» o divieti ai cambi d'uso.
Ora il Consiglio di Stato prende in esame il caso di una cittadina proprietaria di tre unità immobiliari collocate in un palazzo del Modenese ricadente nel sub-ambito specializzato per attività produttive con prevalenza di attività terziario-direzionali. La cittadina presenta una Scia per il cambio d'uso senza opere, con aumento di carico urbanistico, da uffici a residenziale, avvalendosi delle semplificazioni del Salva-casa, il Comune, però, vieta la prosecuzione dei lavori e ordina il ripristino dello stato delle opere e dei luoghi in quanto il regolamento edilizio-urbanistico esclude la destinazione residenziale nel sub-ambito in cui ricade il fabbricato. L'amministrazione fa appello alla previsione, contenuta nell'articolo 23-ter del Tu dell'Edilizia, che prevede la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare «specifiche condizioni» al mutamento di destinazione d'uso senza opere.
Secondo il Consiglio di Stato, le disposizioni sui cambi d'uso introdotte dal Salva-casa esprimono «la chiara volontà del legislatore statale di favorire, attraverso un meccanismo di semplificazione, il mutamento di destinazione d'uso senza opere nelle zone urbane consolidate, in coerenza con le finalità di recupero del patrimonio edilizio esistente, riduzione del consumo di suolo e soddisfacimento del fabbisogno abitativo».
«La formula secondo cui il mutamento d'uso è "sempre consentito" - secondo i giudici - segna, in particolare, un mutamento di paradigma: l'ammissibilità dell'intervento diviene la regola generale, mentre le prescrizioni comunali poste a tutela dell'ordinato assetto del territorio assumono carattere eccezionale e derogatorio».
«L'effetto innovativo sarebbe però vanificato qualora l'intero complesso delle prescrizioni e dei divieti contenuti negli strumenti urbanistici previgenti (al Salva-casa, nda) continuasse automaticamente a operare sotto forma di "specifiche condizioni". La nuova disciplina resterebbe, infatti, assoggettata, sin dall'origine, al medesimo intreccio di vincoli che il legislatore ha invece inteso superare, fatte salve eventuali previsioni puntuali e specificamente individuate».
Dunque, i divieti e le prescrizioni che impediscono i cambi di destinazione d'uso, ostacolando le nuove semplificazioni, non hanno valore se precedenti al Salva-casa. Il Comune può comunque dettare delle condizioni, ma valgono quelle successive al decreto 69 del 2024.
Tale interpretazione - affermano i giudici - trova conferma nella sentenza della Corte costituzionale 30 aprile 2026, n. 61. Quella sentenza ha anche affermato che l'amministrazione può porre condizioni ma non limitazioni ai cambi d'uso.
Le «condizioni» - specifica la Corte costituzionale -. sono «misure a carattere specifico e non ostativo, che riguardano in modo oggettivo l'intero territorio comunale» e costituiscono «un meccanismo di flessibilità che consente all'ente locale di tenere conto delle esigenze concrete di ordinato assetto del territorio». Le «limitazioni» sono invece previsioni «tendenzialmente più ampie e invasive», con «incidenza più intensa sul diritto di proprietà», come ad esempio la prescrizione «che impedisce il mutamento di destinazione d'uso di interi immobili in relazione a frazioni di territorio».
Già la giurisprudenza amministrativa ha precisato i tratti qualificanti delle «specifiche condizioni», richiedendo che esse abbiano carattere oggettivo e non discriminatorio; siano espressamente individuate, e non ricavate in via implicita dagli strumenti urbanistici previgenti; risultino adeguatamente motivate in relazione a concrete esigenze di tutela del decoro urbano, della salute, della sicurezza pubblica o dell'ordinato assetto del territorio; siano, infine, il risultato di una scelta esplicita del pianificatore comunale, ponderata, circoscritta e calibrata sulle nuove disposizioni legislative.
In conclusione, secondo la recente pronuncia, un divieto urbanistico previgente al Salva-casa, anche se puntuale ed espresso, non può, per tali motivi, valere come «specifica condizione» idonea a precludere il mutamento di destinazione d'uso senza opere ai sensi dell'art. 23-ter, comma 1-ter.
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